2022-03-22 11:47:44 作者：俞北瑜、包文超
作者：海华永泰律师事务所 俞北瑜、包文超
现行《传染病防治法》从前期的报告、监测，到后续的预警、通报、公布，乃至疫情控制，其内容之规定主要针对法定传染病。然而，新型传染病初期在性质上属于非法定传染病，《传染病防治法》对其报告、监测的要求，以及各级疾病预防控制中心对非法定传染病的相应职责等内容仅仅做出了原则性规定，而具体的报告程序、方式和时限却散落规定在突发公共卫生事件的相关法律规范中。为进一步筑牢传染病法治屏障，有必要对新型传染病监测的法律体系进行厘定，下文述之。
01传染病监测之简介
传染病监测是一种对传染性疾病流行趋势的分析，而监测的前提是传染病数据的报告。为提升传染病的监测能力和防治水平，我国于2003年SARS疫情后建立了传染病监测制度，同时创设了相应的传染病与突发公共卫生事件网络直报系统。疫情报告主要包括常规疫情报告与特殊疫情报告，前者是指针对已纳入法定传染病的病种为监测对象的常态化报告；后者包括以暴发疫情、新发现或不明原因疾病等为监测对象的专项报告。
1.常规疫情报告
对于常规疫情报告，其报告对象系《传染病防治法》所规定的甲乙丙类法定传染病。在报告形式与时限上，依据《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第十八条，规定甲类传染病和按照甲类管理的乙类传染病应在两小时内进行网络报告，乙类和丙类传染病应在二十四小时内进行网络报告。若无网络直报条件的，则于规定时间内寄出传染病报告卡。
2.特殊疫情报告
对于特殊疫情报告，其报告对象主要为《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》及相关规范性文件所规定的突发公共卫生事件。具言之，依据《突发公共卫生事件应急条例》第十九条规定，突发公共卫生事件可包括五大类：一是，发生或者可能发生传染病暴发、流行的；二是，发生或者发现不明原因的群体性疾病的；三是，发生传染病菌种、毒种丢失的；四是，发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的；五是，其他可能造成重大社会影响的突发事件。在报告的形式与时限上，依据《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第十九条规定，责任报告人于两小时内以电话等方式向属地卫生行政部门指定的专业机构报告，具备网络直报条件的要同时进行网络直报。
02厘定新型传染病监测之法律体系
在法定传染病的常规监测下，一般以执行《传染病防治法》为主，且以《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为辅。然而，在新型传染病监测的情形下，本文认为，应以执行《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为主，且以《传染病防治法》为辅。进一步地，在突发卫生公共事件的监测中，新型传染病监测应以发现群体性不明原因疾病为主，不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病为辅，下文详述之。
1.新型传染病监测以突发公共卫生事件为主，且以法定传染病为辅
依据现行《传染病防治法》第十七条，我国建立传染病监测制度，并且针对以下四类疫情进行监测：一是，传染病的发生、流行情况；二是，影响传染病发生、流行的因素；三是，国外发生、国内尚未发生的传染病；四是，国内新发生的传染病。
结合《国家突发公共卫生事件应急预案》对“新传染病”的定义，其将“新传染病”解释为全球首次发现的传染病。由此可见，新型传染病的监测实际上已被《传染病防治法》第十七条第三项、第四项所纳入为监测内容。该监测内容亦相应体现在《传染病防治法》第三十条对疫情报告的规定上，“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告”，即疫情报告包括了如下三类：一是，本法规定的传染病疫情；二是，其他传染病暴发与流行；三是，突发原因不明的传染病。
根据国务院法制办对该条释义指出，所谓的“本法规定的传染病疫情”，指的是甲乙丙类法定传染病，包括散发病例情形，以及暴发与流行情形；所谓的“其他传染病暴发与流行”中的“其他传染病”是指未纳入甲乙丙类传染病的非法定传染病；所谓的“突发原因不明的传染病”包括了群体性原因不明疾病和个案型原因不明疾病。结合此次新冠疫情事件，新冠病例在未开展实验室的病原学检查前，依据《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》，可被认定为的“不明原因肺炎”。若对应到《传染病防治法》第三十条所涉及的三类疫情报告，“不明原因肺炎”可属于第二类“其他传染病暴发与流行”，也可归类至第三类“突发原因不明疾病”。综上，《传染病防治法》实际上已规定了对新型传染病的监测要求，也将其纳入到了要求的报告内容之中。
然而，现行《传染病防治法》对传染病报告、监测，以及后续的预警、通报、公布，乃至疫情控制的规定内容，皆主要针对法定传染病。新型传染病初期表现为非法定传染病，而《传染病防治法》对其报告的程序、方式和时限并未具体规定。实际上，该内容被转致规定于《突发公共卫生事件应急条例》及其配套的规范性文件之中。
在新型传染病监测的实务中，从发现新型传染病到纳入常规化监测，大致可以分为三个阶段：
第一阶段，经由突发公共卫生事件监测以发现的新型传染病病例，这个期间属于特殊疫情报告；
第二阶段，一旦发现并核实新型传染病后，国务院卫生行政主管部门依据《传染病防治法》第三条第二款及《突发公共卫生事件应急条例》第三十条及时将新型传染病纳入为法定传染病，并依据《传染病防治法》第四条决定是否采取甲类传染病的控制措施；
第三阶段，依据《传染病防治法》及其配套法规，新型传染病以法定传染病的要求进行常规化报告。
综上，在新型传染病的监测过程中，优先直接发挥作用的是《突发卫生公共事件应急条例》及其配套规范性文件，其次，才是《传染病防治法》。换言之，对于新型传染病的监测，应以突发卫生公共事件监测为主，且以法定传染病监测为辅。
2.突发卫生公共事件的监测以发现群体性不明原因疾病为主，且以发现不明原因肺炎为代表的个案型不明原因疾病为辅
如前所述，新型传染病的监测活动可分为三个阶段。其中第一阶段，经由突发公共卫生事件监测以发现新型传染病的过程中，本文认为，监测活动应以发现群体性不明原因疾病为主，且以发现不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病为辅，下文详述之。
依据《突发公共卫生事件应急条例》第十九条规定，突发公共卫生事件包括有五大类，其中与传染病发病直接相关的包括“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”、“发生或者发现不明原因的群体性疾病的”。对于“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”的理解，可依据《传染病防治法实施办法》第七十三条可知,所谓的“暴发”是指在一个局部地区，短期内，突然发生多例同一种传染病病人；所谓的“流行”是指一个地区某种传染病发病率显著超过该病历年的一般发病率水平。
同时，对于“重大传染病疫情”的定义，依据《国家突发公共卫生事件应急预案》第八条规定，是指某种传染病在短时间内发生、波及范围广泛，出现大量的病人或死亡病例，其发病率远远超过常年的发病率水平的情况。从该定义来看，前述的“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”应与“重大传染病疫情”的内涵应作一致理解。对于“重大传染病疫情”的外延，依据《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》第四部分“报告与范围”规定，应包括了“第一类传染病”中第二十五项“不明原因肺炎”。从突发原因不明的传染病的定性上，“不明原因肺炎”应属于个案型突发不明原因疾病。因此，新型传染病的监测实际上可以通过“发生或者发现不明原因的群体性疾病的”项下的群体性不明原因疾病来进行监测，亦可以通过“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”项下的不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病进行监测。
在对呼吸道疾病诊疗的临床实务中，医师采取的治疗策略一般以对症治疗为主，而不轻易采取对因治疗，尤其是病毒性感染，因患者发病往往具有自限性，医师一般采取支持性疗法即符合相关诊疗规范。因此，在诊断以新冠肺炎为例的呼吸道传染病，医师并不会第一时间选择开展病原学检测以探究其病因，取而代之的，会采集以症状为代表的信息以开展对症治疗。在这个阶段，作为个案型散在的不明原因肺炎并不容易被发现。唯有当医师在诊疗时发现多个病例在相近时间内出现相似临床表现、具有相似的流行病学史，此时该医师方才高度怀疑存在群体性不明原因疾病的人间疫情。若构成，则医师应按照法定报告的程序、时限等规定进行突发公共卫生事件的报告，并采取进一步的病原学检测以与传染病控制。
综上，在突发公共卫生事件的监测中，监测新型传染病应以发现群体性不明原因疾病为主，且以发现不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病为辅。这既遵循传染病监测的科学原则，也符合一线医务工作者的临床实务经验。
03新型传染病监测相关法律体系的进一步澄清
我国公共卫生法学界和实务界存在对《传染病防治法》与《突发公共卫生事件应急条例》两者之间关系的认识误区，认为《传染病防治法》作为全国人大常委会制定的法律，应优先于国务院制定的《突发公共卫生事件应急条例》这一行政法规。在传染病监测实务中，相对于《突发公共卫生事件应急条例》，存在过分拔高《传染病防治法》在前期监测新型传染病方面的作用情形。本文认为，《突发公共卫生事件应急条例》的理解与执行一方面虽然受到《传染病防治法》的指导，但其与《传染病防治法》的关系并非仅是上下位法的关系，还应视其为全国人大常委会所制定的《突发事件应对法》之下位法而与《传染病防治法》呈并列关系，理由如下：
一是SARS疫情暴发后，2003年5月9日国务院率先出台了《突发公共卫生事件应急条例》，2003年6月，我国卫生部开始《传染病防治法》的修订工作，并于2004年3月16日审议通过。因此，在1989版《传染病防治法》尚未制定建立传染病监测制度的前提下，从颁布时间的先后顺序来看，后颁布的法律不存在指导前一行政法规的情形；
二是传染病仅仅是公共卫生领域的一个重要分支，而从《突发公共卫生事件应急条例》中对突发公共卫生事件的定义来看，其还包括了食品中毒、职业中毒等非传染病情形，这亦可看出两法并非仅是上下位的关系；
三是在传染病监测实务中，法定传染病的监测与突发卫生公共事件的监测是并重的，法定传染病的暴发与流行可能会构成突发卫生公共事件，而突发卫生公共事件亦蕴藏了未来将纳入法定传染性的新型传染病。两法应是互为补充的关系。
结语
本文认为，《突发卫生公共事件条例》与《传染病防治法》的关系并非仅是上下位法的关系，而应视为《突发事件应对法》的下位法而与《传染病防治法》呈并列关系。厘清《传染病防治法》与《突发公共卫生事件应急条例》两者的关系，有助于在新型传染病监测过程中，做到有所侧重——对于常规传染病监测情形，以执行《传染病防治法》为主，且以《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为辅；对于新型传染病监测情形，应以执行《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为主，且以《传染病防治法》为辅。在此后的《传染病防治法》修订过程中，应着重加强两法的机制衔接，包括“新型传染病的发现”与“纳入法定传染病管理”之间的过渡机制。此外，我国现行对于规范新型传染病监测的法律文件较为散乱，存在有大量下位的规范性文件，此次法律修订过程中应总结近十五年传染病监测的成功经验，将新型传染病监测进行体系化专章设计，以利于理解与执行。
最后，针对新型传染病监测的法律体系，应明确采取《突发卫生公共事件条例》及相关规范性文件为主，且以《传染病防治法》为辅；在突发卫生公共事件的监测中，监测应以发现群体性不明原因疾病为主，且以发现不明原因肺炎为代表的个案型突发不明原因疾病为辅。新型传染病监测的法律体系在宏观层面的剖析，有助于在微观层面对新型传染病监测路径进一步具体分析，即疑似传染病的监测路径、不明原因肺炎为代表的个案型不明原因疾病的监测路径、群体性不明原因疾病的监测路径的分析，最终使新型传染病监测得以纳入法治化管理。
编辑：海洋