文/谢屹、温亚利


谢屹 北京林业大学教授、博导,兼任中国林学会青年工作委员会委员,参与多项湿地、野生动植物保护政策制订工作,编制国内首部国家湿地公园管理
计划《内蒙古根河国家湿地公园管理计划》。

 

温亚利 北京林业大学教授、博导,兼任国家湿地技术委员会委员、国家湿地保护协会理事、国家林业局国家级自然保护区评审委员、国家级荒漠公园评审委员、大熊猫项目评审委员。

 


湿地是人类最重要的环境资源之一,也是自然界富有生物多样性和较高生产力的生态系统。随着生态环境的日益恶化,湿地的保护与合理利用已经成为全世界共同关心的一个热点问题。我国政府在迄今为止的60年内,在湿地保护方面做了大量的工作。我国天然湿地数量锐减、质量下降的趋势仍在继续,湿地生态系统依然面临严重的威胁。这种湿地资源的保护现状,从表象来看,在于人们对湿地生态系统缺乏理性认识所造成的资源无序利用,而从深层面来看,则在于湿地资源保护过程中存在的错综复杂的利益关系,及对此缺乏有效手段予以规范和协调所造成的利益冲突。当前,湿地保护与利用中能否形成协调的利益关系格局,这已经成为湿地生态系统可持续发展的决定性因素。

我国天然湿地资源锐减情况

根据地质地貌条件、水分补给方式、植被类型以及利用方式,全国湿地可划分为近海和海岸湿地、河流湿地、湖泊湿地、沼泽和沼泽化草甸湿地、人工湿地等5大类,其中前4类可归为天然湿地。据有关资料显示,在建国初,我国天然湿地面积为6500万公顷,而到2002年,湿地面积锐减为2594万公顷,减少率达60.1%。现有天然湿地中,与1949年相比,滨海湿地面积约487万公顷,减少了219万公顷,减少率为31%;沼泽湿地面积约为1197万公顷,减少了3557公顷,减少率为75%;天然湖泊湿地约910万公顷,减少了130万公顷,减少率为12.5%。我国湿地资源的锐减与我国的国情密切相关。作为一个人口众多的发展中国家,人口的持续增长和经济的快速发展导致人口和经济发展与资源、环境之间的矛盾日益加剧,也致使改变湿地功能、用途和盲目不合理的开发利用活动屡禁不止。这种破坏性的开发利用结果表明,人们过于关注湿地生态系统的经济效益,忽视了其生态效益和社会效益。

湿地生态系统具有极高的综合社会经济价值,其在推动人类文明的产生和发展过程中所体现的生态效益和社会效益被人们所忽略,以致湿地的生态效益、经济效益和社会效益被人为割裂。湿地生态系统蕴涵着丰富的生物多样性,同时也具有调节气候、蓄洪防旱、净化环境的功能。据有关资料统计,全球湿地中约有高等植物1380种,野生动物520余种。

此外,湿地还是珍稀水禽的栖息地、繁殖地和越冬地。沼泽湿地持水量可以达到200%~400%,最高的甚至达到800%,在洪水季节能有效调节地下和地表径流量。湿地净化环境的功能体现为其具有降解环境污染的功能,可以将其接纳的有关物质吸收利用,并将有毒物质储存和进一步转化。对湿地资源的利用是湿地生态系统实现经济效益的主要途径。人类从湿地中获取的天然产品包括鱼、贝、虾、芦苇、泥炭、木材、水果、药材、工业原料等。

湿地水资源既被人类用作生产和生活用水,还被用于水运的通道。湿地拥有的濒危和稀有物种,及其生境、群落、生态系统、景观、自然过程和特殊的湿地类型,常常使其成为重要的旅游休闲地和教育科研基地。湿地所具有的生态效益和经济效益两者综合决定了其具有很高的社会效益;湿地缓解洪水等生态功能保证了社会的生态安全;对湿地资源的经济利用推动了社会经济的发展,同时也为社会提供了就业机会;湿地所具有的自然观光、旅游、娱乐等美学方面的功能,为人们提供了休憩空间;此外,湿地还具有重要的文化价值和教育与科研价值。

人类在湿地利用过程中,最直接获取的是经济价值,并在该过程中形成了错综复杂的社会关系。然而,湿地所具有的生态效益和社会效益同样推动着社会文明的发展。湿地利用过程中,各个利益相关方一味追求湿地的经济效益,由此导致湿地的生态效益和社会效益无法实现,而湿地产生生态效益和社会效益的功能被破坏的反作用也将导致经济效益的不可持续性。湿地生态系统对人类活动所产生的直接和间接作用,将使得湿地利用和保护过程中所涉及的利益相关方不但数量众多,而且利益关系错综复杂。

湿地生态系统保护中的利益冲突

湿地生态系统保护中的利益冲突主要来自于不同利益相关方从湿地中获取的利益差异,体现为生态效益受益方和经济效益受益方内部以及两者间的利益关系不协调。生态效益受益方包括湿地所在地和外部社会;经济效益的受益方主要是湿地所在地的人们。湿地保护中的利益冲突具体体现在:经济效益和生态效益实现过程中的矛盾导致了湿地保护与利用的割裂;经济效益实现过程中,权属不清导致的权益冲突;生态效益具有经济外部性,由此导致的在生态效益实现过程中局部与整体利益的冲突;利益目标差异导致的相关决策部门和管理部门间的冲突。

《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国森林法》等有关法律都规定,自然资源归国家或集体所有。因此,湿地资源也应为国家或集体所有。国家作为湿地资源的所有者,并不能得到所有者应得的收益,也就是说,国家的所有权实际上被虚置,以致对湿地资源的所有权事实上无法得到体现。在湿地资源的利用中,存在大量的“搭便车”的寻租行为。这种权属不清导致的权益冲突多数发生在中央政府与地方政府之间。湿地所有权的虚置也致使向湿地中排放污染物的行为屡禁不止,从而使湿地质量不断下降。

我国现行的《自然保护区条例》没有明确保护区土地的权属问题,导致湿地保护区与当地社区之间就湿地的权属问题存在较大争议,当地社区与管理部门也因湿地资源的利用问题屡屡发生冲突。不少湿地所在地的社区居民认为,他们祖祖辈辈以其周边的湿地为生,湿地保护区的成立并不应该也无权剥夺他们对湿地资源的利用权,保护区管理部门对他们的资源利用活动的干涉和限制更是不合理的。

湿地的保护目的是为了实现公共利益,政府是湿地保护的主体,各级地方政府是保护工作的具体承担者。湿地保护直接限制和制约了当地发展对湿地资源的利用,而由此产生的生态和环境收益等经济外部性却无偿为整个社会获得。这种不合理的保护成本投入模式造成了地方局部利益与社会整体利益的冲突,也造成了湿地保护中的区域不公平。在湿地保护中,湿地所在地地方政府和社区承担了过多的机会成本和间接成本,而作为保护的直接受益者——外部社会却没有承担相应的成本。湿地保护工作的开展减少了湿地所在地社会经济活动可利用的资源数量,对湿地所在地的社会经济发展带来一定的负面作用,而区域不公平的湿地保护格局进一步加大了这种负面作用。湿地保护中区域不公平的存在不但缩小了对湿地进行保护的投入渠道,更影响了地方政府开展湿地保护工作的积极性,严重地制约了湿地保护工作的有效开展。

我国现有的湿地保护法较为零碎,涉及湿地保护区的法律法规至少有21部,缺乏系统性和完整性,同时也缺乏可执行的法律措施。在湿地立法中没有对湿地的管理机构和协调机构做出明确规定,当前农业、林业、环保、水利、畜牧、渔业、海洋、动物保护等七八个部门都在参与湿地管理工作,每一个部门都有自己的管理目标。由此存在多部门出于各自利益对同一湿地采取不同的、甚至是冲突的管理手段,诸如国土资源管理部门允许个人或单位在河流湿地里取沙,忽视了这种行为对珍稀水鸟栖息地构成的破坏。

湿地利用与保护中存在的多种利益冲突问题制约着人类与湿地生态系统的协调发展。如何在建立国有自然资源有偿使用的基础上,秉承“绿水青山就是金山银山”的理念,以湿地利用及保护政策的调整和多层面利益冲突的解决为主要手段,并结合管理体制的优化和市场手段的运用,将成为构建多渠道的冲突解决机制的关键。

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