鑫融基·金融研究院:PPP项目的信用困境与解困之道

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放眼望去三、四线城市的烂尾工程,其中政府主导企业运作的PPP项目不在少数。何为PPP项目?为何烂尾?又如何救赎?

当前先热后冷的PPP项目信用困境

PPP项目,又称3P模式,全称为Public-Private Partnership。是指一个国家或地区由政府牵头,鼓励民间资本与政府进行合作,共同进行公共基础设施建设的一种运作模式,最早起源于20世纪90年代的英国。

我国自2013年才开始全面发展PPP项目,此后的4年时间,国务院及各部委共下发200多个文件,鼓励和支持地方政府发展PPP项目,一时间整个行业呈井喷式发展。而从2017年至今,从中央到地方又开始连环出击,对PPP项目进行全面整治,PPP项目由此从热变冷。

究其原因,须从PPP的效能诉求、运作模式和成功的关键谈起。

国家发起PPP项目之初衷,是想通过民间资本的介入,加快地区基础设施建设,更好的推进城市化进程,这本是一种“善意”举措。但在实际运作过程中,作为项目发起方的地方政府,往往以政府信用为担保,试图通过不断吸引社会资本来满足建设PPP项目需求。此番PPP项目的由热变冷,主要是因为:第一,缺乏长期、连续和有效的政府“背书”;第二,政府、企业所担负的逐渐累加的财务费用;第三,政府、金融机构和企业等诸多关联方在项目推进过程中的利益受损。

这三大主因的叠加,导致不少的PPP项目变成烂尾。其中,政府靠不住的“背书”,加剧了金融机构和企业的“退出”。

解困之道在何方?PPP的操作模式,本来就是“舶来品”,让我们看看“他山之石”。

欧洲国家PPP项目的成功

PPP项目自上世纪被正式提出后,已被世界各国政府采用并在国内进行推广。目前以英国、德国、土耳其等欧洲国家拥有着较为完善的PPP项目管理运营体系,主要体现在:

明细的分工,让政府、企业的“利益”和“信用”更确定

这些国家均把PPP项目明确规定为政府部门和私人部门的一种合作关系,并对资源如何分配、风险如何分担和利益如何共享均有着明确清晰的界定。并且充分肯定私人部门在PPP项目中的地位,明确指出要充分根据社会资本进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,特别是政府应提供的信用和相关服务均细列其中。

政府、企业的“利益”和“信用”靠法律来保障

这些国家均对PPP项目有着完善的法律和各项规章制度,使其能够指导和协调政府和社会资本建立行之有效的合作,同时法律明确表示要保护私人部门的合法权益,一旦没有达到预期收益,国家将会对其进行资金补偿。最重要的是,已有的政策性文件会随着时间的推移不断更新,使得在不断完善的法律框架内才能能够更好的保障各方参与主体的利益。

第三方监管,让“PPP”项目避风险

这些国家均拥有专门的PPP机构,拥有一定数量的专业人才和较高的专业性。该机构不仅负责审核包括项目目标,协议原则,项目风险,投资比例、执行程序和项目审计等具体的PPP项目流程,还包括对国家PPP相关制度提出参考意见,在整个国家PPP项目中以独立、客观的第三方来监管整个PPP项目。

三、我国PPP项目的缺憾

PPP项目,原本是政府和社会资本以共赢为出发点所进行的市场化合作。但在实际情况中,政府作为PPP项目的甲方,是合同的起草者、制定者,对该项目有着较高的话语权。双方地位的悬殊使得整个合作过程都伴随着未知的风险,主要表现在以下几个方面:

最痛点:政府靠信用进行融资,却缺乏兑现承诺的信用

由于基础设施建设作为地方政府最重要的职责之一,但目前各地过高的政府债务已经不足以支撑政府提供基础设施建设来满足地方发展,因此,一些地方政府官员会通过PPP项目来显示其政绩,以政府信用进行融资,也就是借钱来发展。

但是PPP项目往往周期较长,一旦政府换届,新到任的政府官员首先要面对的就是如何还清上一任政府留下的欠款,不仅费时费力,更难以凸显出自己的政绩,这就导致“新官不理旧账”现象屡有发生。面对这一情况,目前最常见的方法就是一些地方政府直接动用财政收入,将烂尾的PPP项目收购后进行在处理,相当于拿着纳税人的钱去“补窟窿”,使得原本为发展当地基础设施建设的PPP项目变成了地方经济发展的最痛点。

最盲点:利益无法共享,风险不能共担

每一个PPP项目都打出“利益共享、风险共担的”的口号,但实际上。政府作为PPP项目参与者,多是以土地、特许经营权等方式进行出资,而企业需要承担投资、建设等大量的资金投入。尽管在我国现行的PPP指导意见中,明确规定企业需要承担建设、财务、运营等商业风险,政府需要承担法律、政策等风险。但是却没有规定一旦发生法律、政策风险该如何处置和应对,这就相当于将风险完全强加给参与企业。一旦情况有变,极有可能导致企业前期的投入化为乌有,这对任何一家参与PPP项目的企业来说都将是一场毁灭的灾难,甚至还会造成企业破产,项目停工等连锁反应,造成严重的社会危害性。

最乱点:缺乏对未来发展的预测往往迫使政府改变承诺

由于PPP项目大多集中在基础设施建设,像一些桥梁、公路等。在签订合同时,政府为保障企业在该项目中的收益,会赋予企业一定的特许经营权,承诺在附近地区不在修建类似项目。但现实情况却是,随着社会的不断发展,整个地区对基建的需求日益增加,几年后,政府从大局出发,依然会修建其他类似的基础设施,使得之前投资的企业叫苦不迭。

最弱点:法律之外,难免乱象丛生

在我国现有的PPP相关政策性文件中,虽然均有对PPP项目中政府的诚信行为做出相关的规定,但却没有一部专门针对PPP项目的法律文件,缺乏法律强有力的约束,不仅会导致政府的违约成本大大降低,最主要的是根本无法应对目前PPP项目中出现的各类问题。

三、解困之道,在于变革

随着社会各界对个人信用和企业信用建设的呼声越来越高,政府信用也需要引起足够的重视,别让政府的“信”伤了企业和社会的“心”。

建立灵活的变通机制是PPP项目能否真正发挥其功效的关键

以保障投资者利益为前提,在现有各参与主体应承担的风险范围内,严格控制投资比例和风险承受能力,特别是在必要时候,政府和企业如何进行风险的再调整,原则上按照将风险分配给有能力承担且能产生最大项目收益的一方,以期共同解决项目收入低于预期、再融资等问题。特别是对阶段性利润分配,需要在项目开始前由参与双方通过充分的协商并达成共识,形成法律约束,一旦违约失信,将予以责任追究。

建立上级政府监管下级政府诚信的体制

为避免政府在PPP项目中的失信而给企业造成巨大的损失,应尽可能的使整个PPP项目过程透明化,可实行上级政府监管下级政府的模式,由各省级政府成立“政府信用监察办”,主要负责各地市PPP项目的整体规划和政府诚信监管问题,接受外界对政府失信行为的投诉、调查处理投诉事件、让社会大众成为政府的监管员,协调政府修复和改善与私营部门之间的关系。特别是在地方政府换届期间,该部门要保障PPP项目能够正常运转。

惩戒与补偿,双管齐下

一个城市的发展,取决于基础设施建设的好坏,所以PPP项目必不可少。要抓紧修订和完善现有的关于PPP项目的政策性文件,将政府信用上升至法律层面,要明确规定由于政府失信所导致政策、法律风险的应对措施。一方面要将政府失信落实到个人,对失信人予以严厉惩戒。另一方面,要及时落实由于政府失信给社会资本造成损失的赔偿问题。只有惩戒和补偿双管齐下,明确参与主体的权利和责任,为PPP项目未来的发展保驾护航。

四、结束语:

按照供给侧结构改革的理论,PPP项目是政府为提高有效的公共产品的供给而采取的利国利民的行动。但是,基于上述的种种缺憾,使得这种“供给”大打折扣,如何变“折扣”为“盈出”?本文仅仅是提供一个话题,期待大家的高见。

来源:财经网

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